一、引言

　　二、自律的权力基础

　　三、自律制度

　　四、惩戒机制

　　五、救济制度

　　六、行业协会本身的自律问题

　　七、结论

　　一、引言

    安全技术防范服务行业是上世纪八十年代中期形成的新兴服务行业，该行业针对盗窃、抢劫、非法侵入、破坏、爆炸等高发案件，采取技术防范手段，为社会和民众提供安全报警服务。据统计，截止到2005年，安防企业已达1万家，从业人员近100万人，实现增加值300多亿元，其中出口创汇产品达10％左右。行业领域不断扩大，报警运营、中介、资讯等专业化服务开始起步；产品种类不断丰富，由原先的防盗门（锁）发展到了视频监控、出入口控制、入侵报警、防爆安检等十几个大类，数千个品种；闭路监控发展迅猛，年增长率达到30%左右；沿海地区发展较快，形成了以珠江三角洲、长江三角洲、京津地区为中心的三大安防产业集群。

    中国安全防范产品行业协会（ChinaSecurity&ProtectionIndustryAssociation，CSPIA.以下，简称“安防协会”）成立于1992年12月8日，[2]是经民政部登记注册的国家一级社团法人，在业务上接受公安部指导。从历史沿革看，安防协会无疑是按照“体制内的生成途径”，由公安部主动扶持、建立的一个社会组织，是带有一定“行政”色彩的“官办”协会，不是在行业内部自发生成的。该行业以安全为服务产品的特殊性又进一步强化了这种色彩，使得公安机关加强监管有着更加充分的正当性，也使得其必须与公安机关之间保持着“藕断丝连”的密切关系。

    迄今为止，加入安防协会的企业约747家，行业会员的覆盖率约为7％。[3]只接近于全国的一般水准（较低层次的水准），远远低于某些发展比较好的地方的平均水平。[4]因此，努力扩大、迅速提高行业协会的覆盖率，无疑应是今后行业协会的一项重要工作。这关系到“自上而下”模式的行业协会能否存活、能否获得旺盛生命力、能否可持续发展的一个关键。

    安防行业近年来一直处于快速发展之中，但也遇到了来自管理体制、市场双重的问题，一方面，与公安机关之间的关系亟待理顺，公安机关对行业的监管模式要按照政府职能转变要求进一步改革；另一方面，安防工程行业鱼龙混杂。一些小的工程商投机经营，在工程用料上以次充好，弄虚作假。工程建设过程中，不严格按照设计程序操作，任意降低工程成本。对资质好、信誉高的工程商形成了不正当竞争，对正常的生产和销售造成了极大的冲击。[5]

    对上述问题，尤其是后一个市场问题，当然，政府有关主管部门责无旁贷地要去治理整顿。从公安机关对安防行业的监管情况看，通过二十三个地方立法也初步建立起来了一定的市场准入门槛，尽管运转效果还差强人意。但是，随着《行政许可法》的实施和行政审批制度改革的深入，行政规制不到位而显得越发的无效益。因此，积极应对行政审批制度改革带来的挑战，以贯彻落实《行政许可法》为契机，通过立法来实现公安机关执法观念的转变与革新，积极探索新的管理模式和方法。[6]其中很重要的一点，就是我们要清醒地认识到，政府规制始终存在着无法完全克服的制度缺失，必须用行业自律来弥补；法律的有效运行，还必须有道德的支撑，行业协会在重塑职业道德方面将发挥积极的作用；对于法律调整来讲，行业自律规则和措施有时也能起到过滤网、木栅作用，可以降低执法成本，有效“防范于未然”、“解决问题在萌芽之中”。

    《行政许可法》第12条要求的“行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设行政许可”，实际上也为行业自律提供了充分的法律依据。意识到自律，并且强化这方面的工作，实际上是行业协会开始走向了真正的行业治理之路，标志着行业协会回归本位，渐趋成熟。

    在上述背景下研究行业协会的自律问题，我们要有一个客观冷静的判断和认识。首先，通过安防协会努力来加强行业自律，其范围是有限的，其自律的效果恐怕也无法涵盖所有从事安全技术防范服务领域的企业。[7]其次，如果行业自律的努力失败，可能会使上面较低的覆盖率继续走低。如果行业自律有效，极有可能发挥业内的样板作用，成功带动业外企业，进一步增加覆盖率。最后，也是最重要的，政府应当进一步推进改革，自觉地将“自己管不好、管不了以及不便管”的事务放手给行业协会，为行业协会的自律留出足够的空间。这对于从政府脱胎而来的、与政府主管部门有着千丝万缕联系的、受政府主管部门干预较多的行业协会来说，至关重要。我们可以说，政府对行业监管只有进一步收缩适度、对企业转变为更加间接、宏观、适应市场规律的规制模式，才能为行业协会的自律创造发展的空间。

    目前很多研究都以西方行业协会的基本特征和功能为考量标准，对上述中国式行业协会的发展与问题进行思考、批判、开出“诊断”方案。对这种研究方法，我始终持怀疑和批判的态度。在我看来，中国行业协会的发展与未来可能形成的模式，包括功能、与政府的关系，或许应该有着中国社会自身在特定情境下产生的特殊需求，不见得一定要与西方行业协会“殊途同归”。

    另一方面，要注意我国行业协会很多是行政体制改革和政府职能转变过程“自上而下”建立的，承接了很多政府转移来的职能，在惩处的方法上也受到强烈的行政影响，沿用了很多行政上的处罚手段。所有这些，在我看来，属于非常态，是暂时性现象，是未来行业协会自律机制建设中要加以革除的地方。

    目前关于行业协会方面的研究成果可谓汗牛充栋，对其中存在的问题，特别是在中国现阶段发展中存在的中国所特有的问题已经有比较深入的认识和归纳。[8]但总体上是微观、中观研究不足，针对特定行业协会在发展中所关心和亟待解决的具体问题，却都研究不够。比如，对于行业治理的自律机制，迄今鲜见有深度的、有分量的专门研究成果。因此，必须加强有针对性的个案研究。个案研究反过来，也能对上述宏观层面的抽象研究进行批判性反思，校正其中可能会出现的偏差，提供坚实的实证基础，这对于探索有中国特色的行业协会发展之路是极其有意义的。

    本文将以中国安防行业协会的自律实践为考察对象，依次对自律的权力基础、行规行约、惩戒机制、相应救济和协会自身的自律问题进行分析和研究，最后得出初步的研究结论。

    二、自律的权力基础

    1、来自政府支持的权威性

    如前所述，安防协会是作为联系企业与政府之间的桥梁和纽带，由公安部扶持下建立的，这决定了其很重要的任务是协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益，推动行业和企业的健康发展，对于政府来说，它是辅助性、助成性和附属性的。

    很多研究成果显示，当前行业协会存在的诸多问题，都直接或间接根源于“官办”。但我却以为，行业协会的自律机能的形成与运转，在很大程度上却是直接或者间接得益于政府的认可与支持。所谓的“扶上马、走一程”。无论体制内还是体制外生成的，也不管是官办、半官办还是民间的行业协会，都概莫能外。正如袁曙宏、苏西刚发现的，在政府选择的背景之下，不论通过何种途径成立的社团，其存在与发展均表现出对政府的极大依赖性。对政府的依赖又表现为从政府汲取权力资源。[9]在我看来，这是渗透到中国行业协会“骨子”里的东西，在中国的文化传统、社会结构、心理倾向等因素推波助澜下，无论处于启蒙还是比较成熟的阶段，恐怕都不会有根本的改变，当然，政府支持的具体表现形式可能会变得更隐性、含蓄。这我们就能够理解为什么“绝大多数社团都没有把业务主管部门当作‘婆婆’而力图摆脱；相反，是着意密切与主管部门的关系，争取得到更多的支持。”[10]从有关规范行业协会的规范性文件的讨论中，我发现，行业协会领导并不反对、而是积极争取政府主管部门的大力支持，但却反对政府主管部门的过多干预。在自治事项上有越来越多的游离、摆脱政府控制的倾向。

    在现实中，这种授权其实和我们在行政法上所理解的情形还是有一些差别的，是将政府管理的权威性通过多种路径传递给行业协会，明示或暗示地赋予其自律的合法权力。其表现形式为：

    （1）政府在转型过程中有些职能因为法律规定的缘故，必须转给行业协会操作，比如，《行政许可法》实施之后所发生的一些职能的移动（安防企业资质认定），公安部科技局通过一些宣示性的文件、委托课题研究、允许协会试点等方式明确规定将这些职能转交安防行业协会。

    （2）政府部门的一些高级领导在公开场合的表态、召开有企业代表参加的座谈会等等，向行业内的企业透露出权威性的信息，这些职能将由行业协会行使，而行业协会是代替政府管理这些事务。尽管没有发文，所有企业必须遵从。

    2、根据公约的权利让渡

    在迈向行业自律的过程中，行业协会无一例外地制定了章程、行为规则、诚信公约等，构成了行业协会的治理权（governance）的合法性基础。

    从理论上讲，上述行为规则是会员共同制定的或者是后进会员明示接受的，是用协议的方式创制了行业内的类似法律的秩序，每个成员都受其约束，都自愿让渡出一定的权利以换取行业内和谐的秩序。如果有成员破坏了上述协议，破坏了上述约定的秩序，就要由行业协会代表全体会员（包括违规者）行使契约上的权利，对违规者施以违约的惩处。

    3、行业协会的“磁场效应”

    已经有大量的文献详细分析了行业协会的种种好处，这本身就形成了对会员的巨大的“磁场效应”。正如余晖分析的，经济个体之所以加入协会，说