我国“大保安”立法应当走自己的路
                       ——报警运营服务业立法研究

报警服务业已经具备了立法的条件，公安部法制局已经连续两届将这方面的单独立法列入行政法划立法规划之中，公安部科技局在总结地方立法的经验基础上经过大显的调研，已经草拟了比较成熟的行政法规草案。而保安立法还存在着进一步推进保安公司社会化、市场化，进一步推进有关改革，有关立法草案还比较粗糙等问题。

    随着科技的迅猛发展，为了提高保安效率、降低保安成本，保安公司在传统人防保安基础上采取了技防措施，更加重视人防、技防和物防的结合。但是，不单保安公司，社会上还有大量的其他企业、物业小区等也在提供着安全技术防范报警服务。

    我们甚至可以说，在运用技防提供服务方面，保安公司并不占主流，相反，非保安公司的其他企业、物业小区等“反客为主”，构成了当前安全技术防范报警服务业的主流，而且后者完全是按照市场模式运营，实现了社会化，而且形成了一个独立的、相当庞大的市场与行业。据统计，截止到2005年，安防企业已达15万家；从业人员近100万人，实现增加值300多亿元，其中出口创汇产品达 10％左右。行业领域不断扩大，报警运营、中介、资讯等专业化服务开始起步；产品种类不断丰富，由原先的防盗门（锁）发展到了视频监控、出入口控制、入侵报警、防爆安检等十几个大类，数千个品种；闭路监控发展迅猛，年增长率达到30％左右；沿海地区发展较快，形成了以珠江三角洲、长江三角洲、京津地区为中心的三大安防产业集群。

    与保安公司仍然处于“政企合一”的情况不间，公安机关已经无法对安全技术防范报警服务行业采取纯行政的管理手段，必须依法进行管理。因此，无论从公安机关依法行政的要求、还是保障企业的公平竞争、促进行业的规范发展来说，都强烈要求进行这方面的立法。公安部科技局也主持起草了《安全技术防范服务企业管理条例》，经过多年的摸索、研究、论证，反复征求企业、技防管理部门以及行业协会、中介机构的意见，现在的行政法规草案已经比较成熟。

    当然，我们也注意到公共安全服务的社会化也在不断推进，公安部治安局也在抓紧制定《保安服务管理条例》。那么，这两个条例之间应当是什么关系？能否在我国制定一个“大保安”的法律呢？也就是能否将技防行业全部纳入保安行业来一并规范呢？这是我们相当关心的问题。以下，我想就这个问题发表自己的看法。

    的确，从大保安的范畴上说，安全技术防范报警服务是保安服务的重要内容和方式。从某些西方国家的立法看，一般都是在保安立法之中一并进行规范。如日本1982年修订的《警备业法》，韩国在 1976年制定的《保安业法》。因此，有些同志认为，针对安全技术防范报警服务行业单独进行立法没有必要，建议制定一部统一的《保安服务管理条例》。

    我认为上述意见尽管有一定道理，但有一定偏颇。西方国家作为立法基础的保安业的发展与我国有很大的不同。以日本为例，日本的保安业是借着1964年日本举办奥运会的契机迅速发展起来的，一开始就完全是一种民间的、市场的运作方式，实行自由经营，政府也是把保安业看作一种自由职业来培养的。当保安行业发展到一定程度，暴露出诸多问题，并为公众、媒体和政府所关注时，日本便着手制定了《警备业法》（也就是《保安法》），于1972年施行。后来由于人力保安资源太过昂贵，随着科技的发展，才引入了技防，并越来越倚重技防。其技防的发展也完全是依托在保安行业（公司）之内。所以，日本的保安立法进路是随着技防的广泛运用，在1982年修改《警备业法》，加入技防一章。

    我国保安业的发展却具有明显中国特色。自上个世纪八十年代起步以来，保安公司长期处于公安机关的垄断经营之下，行政管理色彩浓厚。针对保安服务公司的管理问题，各地也不断在改革、创新，从公安部到地方也制定了一些规范性文件、地方性立法。但总体分析，无论是立法还是管理，都具有很强的行政色彩，更多的是用行政的而非市场的方式来规范保安公司。

    另一方面，近些年来，社会对安全的需求不断增长，保安公司的应对能力却受到来自行政管理上的诸多掣肘，其应变与张力明显不足。随着市场经济的蓬勃发展，自发地在保安公司体制之外衍生出很多具有保安功能的边缘性组织，比如专门从事安全技术防范报警服务的企业。这些保安公司之外的边缘性组织却是诞生伊始就完全处于市场经营状态，游离在上述保安公司己有法律规范的范围之外。公安机关对这部分的组织的管理和规范，也更加倾向市场的方式。在公安机关内部执法分工上，考虑到技防的科技性，一开始就将安全技术防范服务业的管理工作交给科技部门（技防部门）来负责。

    上述两者事实上形成了“大保安”的“双轨制”，一边是行政垄断性经营的传统保安公司，主要从事人力保卫、金融押运、专项护卫等业务，以人力保安为主要特征；另一边是完全市场化经营的边缘性保安组织，主要从事安全防范工程建设、报警服务等业务，以技术保安为主要特征。

    两个行业已经形成了各自的市场；尽管有一定的联系，但是，却不完全重合。比如，就是从提供报警服务运营的主体来看，不见得都是保安公司，更多的可能还是一般性质的技术公司。而且，因为上述技防在我国发展独特的历程，使得在技防产品的生产、销售、安装和报警运营等环节上是相对分离的，各有专门的企业。也就是说，有的企业是专门生产技防产品的（严格的讲，是生产那些可以运用到技防系统上的各种产品），有的企业专事销售，更多的企业可能是技防系统设施的施工与安装，还有一些企业从事报警运营。当然，除了专门性的技防企业之外，也有一些从事技防系统安装与报警运营的综合性企业。这种现实决定了把所有技防企业都纳入到《保安服务管理条例》之中去调整恐怕是不可行的，因为对象之间的差异大大。用法律术语来讲，就是法律调整的对象不完全相同。而且，我们根本不可能指望把所有这些专门性的或者综合性的技防企业都变为保安公司。我们更不希望看到，一部法律的制定与实施，非但没有促进一个行业的发展，反而使原有的行业规模进一步缩小。因此，我们必须冷静、清醒地认识到我国“大保安”行业发展的历史以及安防市场“双轨制”的现实，这是我们立法的基本物质基础。

    从立法的条件看，后者社会化、市场化程度高，更具立法规范的迫切性。从立法的难度上看，报警服务方面遇到的规范问题，不像人力保安那么棘手，比如，后者不涉及是否要给保安配备武器、是否要有一些强制措施权等，所以立法的难度和争议程度也不像保安公司立法那么尖锐、突出和敏感。而且，保安公司的立法，不仅必须同时推进自身的体制改革，要冲破各种利益格局，而且还必须兼顾在对内部保安组织的规范过程中如何妥善地处理对单位的自主权不过分干预等问题。因此，可以预计，前者的立法恐怕不会是一帆风顺、凯歌频传的，立法的路途会布满荆棘。

    所以，不从我国国情出发，不顾我国保安业发展的实际情况，社会的实际需要，不分轻重缓急，盲目照搬照抄国外的东西”，一定要按西方的立法进路去解决我国保安业面临的问题，不仅不会起到积极作用，甚至会给我国保安业的发展带来不良的后果。

    我国立法始终坚持“条件成熟的部分，先立法”、“分步走”的立法观念和政策。安全技术防范报警服务业已经完全社会化，具备了立法的条件，公安部法制局已经连续两年将这方面的单独立法列入行政法规立法规划之中，公安部科技局在总结地方立法的经验基础上经过大量的调研，已经草拟了比较成熟的行政法规草案（《安全技术防范服务企业管理条例》）。而保安立法还存在着进一步推进保安公司社会化、市场化；进一步推进有关改革，有关立法草案还比较粗糙等问题。因此，我认为，我国保安立法应该走自己的道路，从我国的国惰出发，采取务实的态度，“分步走”，“分块”立法。

    1、先就比较具有立法条件的安全技术防范报警服务业进行立法，不要人为地硬将其与保安公司的立法捆绑在一起。否则将贻误、错过安全技术防范服务业的发展机遇。

    2、与此同时，进一步深化保安公司的改革，推进其社会化、市场化的进程，积极酝酿针对后者的保安服务立法。如果条件成熟，可以制定一个专门针对保安公司的法律。当然，也可以考虑制定一个一般法，即《保安法》（或者《保安服务管理条例》）。从立法技术上，上述两个立法之间是非常好对接的，只要在后一个立法中规定：“有关技防部分的规范，适用《安全技术防范服务企业管理条例》”。而且，从规范的效果看，“分歧”立法与统一立法可谓殊途同归，规范效果无二致。

文／余凌云中国人民公安大学
来源：《中国安防》